Werkzaamheden van de Volkenbond

Veranderend beeld van de Volkenbond

Sinds de Tweede Wereldoorlog is er veel historisch onderzoek gedaan naar de Volkenbond. In de eerste decennia na de oorlog richtte dat onderzoek zich vooral op de vraag: waarom faalde de Volkenbond als vredesorganisatie? Dit onderzoek levert een beeld op van een organisatie die niet opgewassen was tegen de machtspolitiek van de grote landen tijdens de jaren 30. De laatste jaren heeft het onderzoek zich verbreed naar alle aspecten van de Volkenbond en is een genuanceerder verhaal aan het ontstaan. Ja, de Volkenbond heeft zijn belangrijkste politiek taak als vredesorganisatie niet kunnen vervullen, maar er waren wel kleine succesjes en er is veel ervaring opgedaan met internationale samenwerking. De opvolger van de Volkenbond, de Verenigde Naties, had in haar huidige vorm niet kunnen ontstaan zonder de Volkenbond. Veel van de organisaties die tegenwoordig onder de VN-vlag opereren, bouwen voort op het werk van hun Volkenbond voorgangers, zoals de WHO, UNHCR en UNESCO.

De zwakte van de Volkenbond blijkt al uit haar samenstelling. Op het hoogtepunt van de Volkenbond (1934-1935) waren 58 landen lid. Dat was echter slechts driekwart van alle landen van de wereld op dat moment. De Verenigde Staten zijn nooit lid geweest. Andere grote landen als Brazilië (lid van 1920 tot 1926), Japan (1920 tot 1933) en Duitsland (1926 tot 1933) zijn al vroeg weer uit de Volkenbond gestapt. De Sovjet-Unie is als enige land uit de Volkenbond gezet door de andere leden. De aanleiding daarvoor was de inval in Finland in 1939. Vanaf het einde van de jaren 30 ontstond er een ware leegloop en toen de Volkenbond in 1946 officiëel werd opgeheven waren er nog 23 landen lid.

De werking van de Volkenbond

De Volkenbond bestond uit een aantal organen: de Raad, de Vergadering en het Secretariaat. Twee zelfstandige onderdelen van de Volkenbond waren verder nog: het Permanente Hof van Internationale Justitie in Den Haag en de Internationale Arbeidsorganisatie in Genève.

Raad

De Raad bestond uit permanente en niet-permanente leden, net als de VN Veiligheidsraad nu.

De permanente lidstaten waren in eerste instantie alleen Frankrijk, Groot-Brittannië, Japan en Italië. Voor de VS werd tevergeefs een plek in de Raad vrijgehouden. Dit waren niet toevallig de naties die als overwinnaars uit de Eerste Wereldoorlog tevoorschijn waren gekomen. Duitsland (1926-1933) en de Sovjet-Unie (1934-1939) zijn enige jaren als vijfde lid toegevoegd.

Naast deze permanente leden waren er steeds vier niet-permanente plekken die door de Vergadering werden toegewezen aan lidstaten. Later werd het aantal niet-permanente leden uitgebreid naar zes en nog later naar negen leden (vanaf 1926). In 1932 toen François Bourdrez in dienst van de Volkenbond kwam zaten er dus vijf permanente en negen niet-permanente landen in de Raad. De Raad kwam drie keer per jaar bij elkaar om belangrijke zaken te bespreken. Alle leden in de Raad hadden een veto, maar niet als zij zelf onderwerp van stemming waren.

In de Raad werden vooral zaken over zaken van oorlog en vrede besproken. Als een lidstaat een conflict had met een andere lidstaat kon de Raad een aantal instrumenten inzetten: zich uitspreken tegen een actie van een lidstaat, het voorstellen van economische sancties en tenslotte een voorstel doen om militair in te grijpen.

Vergadering

De Vergadering bestond uit afgevaardigden van alle lidstaten, alle lidstaten hadden één stem. Ze kwamen elk jaar in september bij elkaar. Alle besluiten werden genomen op basis van unanimiteit, wat besluitvorming lastig maakte. Maar het was een forum waar landen gehoord konden worden. De internationale pers was altijd goed vertegenwoordigd en het recht om het woord te voeren en resoluties in te dienen gaf ook de kleine landen een zekere macht.

De Japanse inval in 1931 in Mantsjoerije was het keerpunt voor de Volkenbond. Het nieuws van de inval bereikte Genève op de dag van de opening van de jaarlijkse vergadering. Niet veel eerder hadden de leden van de Volkenbond nog extra hulp aan China toegezegd, waar ook François Bourdrez voor was aangenomen. Nu keek heel de wereld toe wat de Volkenbond zou doen tegen deze agressie van de Japanners. De Chinese vertegenwoordiger Alfred Sze, die vloeiend Engels sprak, deed een klemmend beroep op de internationale gemeenschap om te reageren. Zoals bekend leidde het allemaal niet tot actie vanuit de Volkenbond. Dit tot grote teleurstelling van niet alleen de Chinezen, maar ook alle mensen wereldwijd die hun hoop hadden gevestigd op de Volkenbond om internationale conflicten snel en vreedzaam op te lossen.

Het idee van onderling gegarandeerde vrede tussen lidstaten bleek niet veel waard. Dat bleek ook in 1936 weer. De beelden van de Ethiopische keizer Haile Selassie, die na de inval van de Italianen tevergeefs een oproep deed op de Volkenbond, gingen de wereld over. Het werd ook een tragische beeld van het onvermogen van de Volkenbond om oorlog te voorkomen.

Secretariaat

Zowel de Raad als de Vergadering werden ondersteund door het Secretariaat in Genève. Dit ambtelijk apparaat moest besluitvorming voorbereiden en besluiten uitvoeren. De organisatie van het secretariaat was erg hiërarchisch en ambtelijk en gebaseerd op het Franse model voor ambtelijke organisaties. Het secretariaat werd geleid door de Secretaris-Generaal. Dit waren:

De Brit Sir Eric Drummond van 1920 tot 1933
De Fransman Joseph Avenol van 1933 tot 1940
De Ier Sean Lester van 1940 tot 1946

Het werk van de Volkenbond kan worden onderverdeeld in politieke en technische (niet-politieke) werkzaamheden. Onder de politieke werkzaamheden vielen: vrede, ontwapening, het bemiddelen tussen landen met een conflict, het oplossen van grensgeschillen, het beschermen van minderheden, bewaken van de rechten van inwoners van mandaatgebieden en het beheren van twee voormalige Duitse gebieden Saarland en Danzig. De politieke werkzaamheden werden uitgevoerd door een aantal commissies en ondersteund door het secretariaat van de Volkenbond.

Technische organisaties

De technische werkzaamheden werden uitgevoerd door drie vrij zelfstandige organisaties, die wel ondersteuning kregen van het secretariaat:

De Health Organisation (LNHO), in het Nederlands ook wel Hygiënische organisatie of Gezondheidsorganisatie genoemd. Deze organisatie hield zich onder andere bezig met het verbeteren van de wereldwijde gezondheid en het uitbannen van besmettelijke ziekten. Zo werd er onder andere gekeken naar een verbeterd vaccin tegen tuberculose, een door Nederland geïnitieerd onderzoek naar kindersterfte, een onderzoek naar preventie van syfilis, verbeterde statistieken, het bestrijden van het gebruik van opium.
De Communications and Transit Organisation (CTO), in het Nederlands vaak vertaald als de Verkeersorganisatie. Deze organisatie probeerde internationale communicatie en transport te verbeteren. Hier werden afspraken gemaakt over internationaal treinverkeer, één systeem van boeien en signalen op zee, één internationaal erkend systeem van verkeersborden, verbeteringen van quarantaine-voorzieningen in havens, afspraken over de golflengte gebruikt voor radio-communicatie, hervorming van de kalender en uniformering van paspoorten.
De Economic and Financial Organisation (EFO) ofwel de Economische en Financiële organisatie. Deze organisatie had vooral tot doel om de wereldwijde handel te bevorderen. Onderwerpen op de agenda waren bijvoorbeeld: het voorkomen van smokkel, het harmoniseren van douane-regels, bestrijden van ziekten van gewassen en vee.

Alle technische organisaties zagen er ongeveer als volgt uit:

Een algemene raad, bestaande uit één afgevaardigde per lidstaat, die één of twee keer per jaar bijeen kwam. Een aantal kleinere raadgevende commissies, bestaande uit experts van verschillende lidstaten, die vaker bijeen kwamen. Een ondersteunende ‘sectie’ van het secretariaat in Genève voor permanente ondersteuning. François Bourdrez was bijvoorbeeld in dienst van de 'Communications and Transit Section’ van het secretariaat. Zijn directe baas was de directeur van de Communications and Transit Section. Van 1931 tot aan zijn dood in 1935 was dit Robert Haas. Daarna kortstondig opgevolgd door Pierre Watier en Branko Lukac. Belangrijke beslissingen werden voorgelegd aan de Council Commission on Technical Collaborations between the League of Nations and China die een coördinerende rol had voor alle werkzaamheden van de Volkenbond (LNHO en CTO) in China.