De relatie tussen China en de Volkenbond was complex. Vooral op politiek vlak bracht de Volkenbond de Chinezen niet wat ze hadden gehoopt. De meer a-politieke ‘technische samenwerking’ was echter zeer innig en ook redelijk succesvol. Tijdens de jaren dertig was er geen ander land ter wereld waar zoveel medewerkers van de Volkenbond naartoe werden uitgezonden.
Diplomatiek ging het China niet voor de wind aan het begin van de twintigste eeuw. China had in de Eerste Wereldoorlog aan de kant van de overwinnaars gestaan onder andere door 140.000 werkmannen naar Frankrijk te sturen om loopgraven te graven. Tijdens de Vredesonderhandelingen in Versaille werd China echter niet beloond. In het verdrag stond dat al het Duitse grondbezit in de Chinese provincie Shandong overging naar Japan. In deze provincie lag onder andere de geboortegrond van Confucius. China weigerde hierdoor het Verdrag van Versaille te tekenen. In 1922 kreeg China Shandong alsnog terug door bemiddeling van de VS.
China tekende bij dezelfde bijeenkomst in Versaille echter wel het Convenant van de Volkenbond en was zodoende een van de landen, die de Volkenbond mede had opgericht. En daarmee was China dus eerder lid dan Nederland, dat als neutraal land niet bij voor Vredesonderhandelingen was uitgenodigd.
Vanuit het gezichtspunt van de andere landen was China echter een vreemde eend in de bijt. China was toen al met ruim 400 miljoen inwoners het grootste land ter wereld, ongeveer een kwart van de toenmalige wereldbevolking. Maar China was straatarm en de toenmalige regering in Beijing was zwak en had maar een klein deel van het land onder controle.
Ook het lidmaatschap van de Volkenbond was voor China vanaf het begin een teleurstelling. China hoopte door lidmaatschap steun te krijgen tegen haar ongelijke positie tegenover de grootmachten van die tijd, vastgelegd in de ‘ongelijke verdragen’. Deze ongelijke verdragen waren in de loop van de 19e eeuw afgesloten tussen de toenmalige grootmachten en China en vrijwel allemaal afgesloten na een oorlog of onder dreiging van oorlog. Ook Nederland had zo’n verdrag met China gesloten in 1964 met afspraken over bijvoorbeeld ‘extraterritorialiteit’, de regel dat Nederlandse burgers niet door de Chinese rechter berecht konden worden, maar alleen door de Nederlandse consul. Een vorm van immuniteit voor de Chinese wet dus. Ander afspraken gingen over handelstarieven die ongunstig waren voor China, ‘herstelbetalingen’ na militaire conflicten en het gebruik van Chinees grondgebied. Hong Kong is daar het beroemdste voorbeeld van. En hoewel de ongelijke verdragen na de Tweede Wereldoorlog allemaal verdwenen, zou je kunnen zeggen dat pas in 1997 met de overdracht van Hong Kong.een definitief einde kwam aan de ongelijke verdragen.
In de jaren 20 wisten de grootmachten mede dankzij de permanente zetels Volkenbond hun belangen uitstekend te verdedigen. Zoals vele kleine landen wist China wel het podium te benutten dat de Volkenbond haar bood. Chinese diplomaten brachten met regelmaat de ongelijke verdragen onder de aandacht bij zittingen. China lobbyde gedurende de jaren 20 en 30 voor een permanente zetel in de raad, maar dit werd steeds geblokkeerd door Japan en de Westerse mogendheden. Over het geheel genomen hadden deze machtige landen in die periode weinig zin om China te helpen, omdat ze profijt hadden van de zwakke positie waarin China zich bevond. De onaantastbare positie van buitenlandse legers, kerken, burgers en bedrijven in China zou mogelijk in gevaar komen als de Chinese staat meer macht zou krijgen. Hulp vanuit de Volkenbond lag dus gevoelig.
Dit betekende echter niet dat er helemaal niets gebeurde vanuit het Westen. Het lot van de miljoenen arme Chinezen trok de aandacht van liefdadigheidsinstellingen in Europa en de VS. Met name vanuit Christelijke kerken werd er veel gedaan. Missionarissen hielden zich al decennia bezig met het opzetten van scholen en elementaire gezondheidszorg in heel China, zij het op vrij kleine schaal. Een van de grote spelers was de Rockafeller Foundation uit de VS. De Rockafellers behoorden tot de protestantse stroming van baptisten. Zij wilden iets positiefs doen met hun oliegeld en richtten de Rockafeller Foundation op in 1913. Al vanaf 1914 waren ze actief in China en dat bleven ze tot aan de Japanse inval in 1937. In die 24 jaar hebben ze tientallen miljoenen dollars geïnvesteerd in het opleiden van artsen, het opzetten van gezondheidscentra, maar ook in onderwijs en het stimuleren van de landbouw.
Hulp vanuit de Volkenbond kwam pas goed op gang eind jaren 20 en kan onmogelijk los gezien worden van de persoon Dr. Ludwig Rajchman. Hij was het brein achter de betrokkenheid van de Volkenbond in China en zou zeven keer voor langere tijd in China verblijven tussen 1925 en 1937.
Rajchman werd geboren in 1881 in Warschau, Polen, dat toen nog onder het Russische tsarenrijk viel. Zijn ouders waren joods en behoorden tot de culturele elite in Polen. Hij studeerde bacteriologie in Krakow en viel daar vooral op door zijn linkse activisme. Na zijn afstuderen in 1905 begon hij zijn eigen praktijk en laboratorium in Warschau, maar zijn politieke activiteiten brachten hem al snel in de problemen. Hij kwam na omzwervingen door verschillende Europese landen kwam hij in Londen terecht bij het gerenomeerde Royal Institute of Health en andere instituten. Tijdens de Eerste Wereldoorlog leidde hij de strijd tegen de Spaanse griep en andere infectieziekten in het Verenigd Koninkrijk. De Spaanse griep eiste uiteindelijk wereldwijd tussen de 20 en 100 miljoen dodelijke slachtoffers.
Direct na het einde van de Eerste Wereldoorlog vertrok hij naar een compleet verwoest maar onafhankelijk Polen. Daar begon hij de gezondheidszorg op poten te zetten in een land overspoeld door besmettelijke ziekten. Toen de Poolse premier naar Parijs vertrok voor de eerste algemene vergadering van de Volkenbond, vroeg hij Rajchman om mee te gaan om samen hulp te vragen bij het indammen van de diverse epidemieën die de Poolse bevolking plaagden.
De betrokkenheid van Rajchman bij de Volkenbond leidde tot zijn aanstelling in 1921 als eerste directeur van de Gezondheidsorganisatie van de Volkenbond (LNHO). Rajchman was graag in Polen gebleven, maar zag ook het geweldige potentieel van de LNHO om ziekten de wereld uit te helpen. Voor Polen zelf lag de oplossing ook internationaal, want de vluchtelingenstromen uit met name Rusland waren de belangrijkste oorzaak van de verspreiding van de ziekten.
In zijn nieuwe rol bij de Volkenbond richtte Rajchman zich dus op Polen en Rusland, later kwamen daar Griekenland en China bij. Deze eerste jaren waren vol frustratie voor Rajchman. Grensoverschreidende samenwerking was ver te zoeken en geld was er niet om echt een vuist te maken.
Het initiatief voor de betrokkenheid in China kwam van John B. Grant, hoofd van de Chinese tak van de Rockafeller Foundation, die zelf van 1921 tot 1938 in China woonde en werkte. Rajchman was in 1925 in Oost-Azië om voor de Volkenbond de LNHO op de kaart te zetten. Rajchman opende een regionaal kantoor in Singapore en maakte een ronde langs diverse landen in Azië, om samenwerking op te zetten, bijvoorbeeld om gezondheidsstatistieken te verzamelen. John B. Grant nodigde Rajchmanuit om, na een gepland bezoek aan Japan, ook China te bezoeken. Grant liet Rajchman zien hoe beroerd de staat van de gezondheidszorg in China was en Rajchman, sociaal bevlogen als hij was, raakt diep onder de indruk van het land en van het lijden van de bevolking.
Na zijn thuiskomst in Genève zocht Rajchman naar een manier om vanuit de Volkenbond iets te kunnen betekenen. Er deed zich politiek gezien wel een kans voor. China had in 1925 wederom een tevergeefs poging gedaan om een permantente zetel in de raad te verkrijgen. Nu leek China te overwegen de Volkenbond te verlaten, net zoals Brazilië dat kort daarvoor vanwege diezelfde reden had gedaan. De permanente leden zagen dus wel in dat ze China tegemoet moesten komen en op Rajchmans aandringen besloten ze een programma van ontwikkelingshulp op te zetten in China. Ontwikkelingshulp is een modern begrip en de Chinezen wilde dergelijke termen vermijden, elke vorm van buitenlandse inmenging lag immers erg gevoelig in China. De Volkenbond wilde ook neutraal blijven in de politieke conflicten waar China in betrokken was. Zodoende werd gekozen voor de term ‘Technische samenwerking tussen de Volkenbond en China’. ‘Technisch’ betekende hier vooral niet politiek en ‘samenwerking’ betekende op basis van gelijkwaardigheid, ook al ging het om een eenrichtingsverkeer van adviezen van Westerse experts aan de Chinese overheid.
Het zou echter nog tot 1929 duren voordat de samenwerking zou worden uitgebreid. De belangrijkste reden was de machtsstrijd in China die tot 1928 duurde. Toen werd de zwakke regering in Beijing overvleugeld door Chiang Kai-Shek, die vanuit het zuiden de kustgebieden van China veroverde, inclusief Beijing, en een nieuwe hoofdstad vestigde in Nanking. Op uitnodiging van de regering van Chiang Kai-Shek bezocht Rajchman in 1929 China nogmaals, nu twee maanden lang.
Japan blokkeerde in de Raad van de Volkenbond alle initiatieven die economisch of militair voordelig voor China waren. Dus in eerste instantie richtte Rajchman zich uitsluitend op de gezondheidszorg: het bestrijden van infectieziekten, zoals cholera en pokken. De Spaanse Griep had laten zien dat ziekten zich niet aan landsgrensen hielden. Daarnaast ontbrak het China aan een goed systeem voor quarantaine in de havens.
De Nationalisten van Chiang Kai-Shek hadden echter een grotere ambitie. Zij zagen een rol voor buitenlandse experts in hun gehele ‘reconstructieprogramma’. Dat programma had tot doel om de economie weer op te bouwen door een modernisering van de landbouw, de infrastructuur, het onderwijs, etcetera.
Al snel kwam dus het verzoek of naast de Gezondheidsorganisatie van de Volkenbond (LNHO) ook de Financiëel-Economische Organisatie en de Communicatie en Transit Organisatie adviseurs kon sturen. Dit leidde tot een gezamenlijk bezoek aan China van de drie directeuren van deze organisaties, respectievelijk Ludwig Rajchman, Sir Arthur Salter en Robert Haas, in het voorjaar van 1931. Gezamenlijk kwamen zij met een plan voor ‘technische samenwerking’ op tal van gebieden en met tal van experts, die rechtstreeks de Chinese regering zouden adviseren. De Chinese regering zou één organisatie oprichten, de National Economic Council (NEC), die alle werkzaamheden in samenwerking met de Volkenbondadviseurs te coördineren. De NEC zou onder leiding komen van de machtige Minister van Financiën, Tse-Ven Soong, beter bekend als T.V. Soong, die tevens de zwager was van Chiang Kai-Shek.
Dit zorgde voor alarmbellen bij de Japanners. Deze vorm van samenwerking ging veel verder dan het eerdere plan van Rajchman dat zich alleen op de gezondheidszorg richtte. Bovendien was het de vraag in hoeverre deze hulp nog apolitiek was te noemen. De Japanse minister van Buitenlandse Zaken besloot dat Japan het nieuwe plan niet zou dwarsbomen, maar dwong wel af dat de commissie die de technische samenwerking zou overzien altijd een Japanse vertegenwoordiger moest hebben. Daarnaast moesten de Volkenbonddirecteuren bij toerbeurt naar China. Dit was vooral omdat Rajchman meer werd gewantrouwd dan Haas en Salter. Om hun onvrede kracht bij te zetten, spraken de Japanners consequent over ‘hulp’ aan China en vermeden zij de door Rajchman bedachtte term ‘technische samenwerking’.
Aangezien het bezoek van de drie directeuren tegelijkertijd was geweest, besloot Rajchman dat hij de eerste toerbeurt kon ondernemen. Rajchman was dus in september 1931 alweer in China, onder andere om te kijken naar de gevolgen van de enorme overstromingen van die zomer en de daaropvolgende golf van besmettelijke ziekten. Midden tijdens zijn bezoek, op 18 september 1931 viel Japan Mantsjoerije binnen in het Noordoosten van China na het zogenaamde Mantsjoerije-incident. De jaren daarvoor hadden de Japanners hun aanwezigheid in Mantsjoerije al uitgebreid. Ze waren eigenaar van de belangrijkste spoorlijn en hadden al duizenden troepen gestationeerd in het gebied rond de spoorlijn. De aanleiding voor de inval was een zogenaamde aanval van Chinese troepen op de spoorlijn, die later compleet in scene gezet bleek te zijn.
Rajchman adviseert T. V. Soong en Chiang Kai-shek om niet rechtstreeks met de Japanners te onderhandelen, maar de zaak aan te kaarten bij de Volkenbond, waar zij na enige aarzeling mee instemmen. Rajchman was overtuigd dat de Volkenbond wel móest optreden. Dit soort militaire agressie was immers de reden dat de Volkenbond was opgericht. Dit blijkt echter een grote deceptie. De grote mogenheden hadden allemaal hun eigen sores, zoals de effecten van de enorme economische crisis. De Volkenbond besloot als compromis om een commissie te vormen, die de exacte toedracht van het Mantsjoerije-incident moest onderzoeken.
Nog voordat de commissie in China is aangekomen vallen de Japanners ook Shanghai aan. Daar trekken ze zich wel weer uit terug, maar duidelijk is dat Japan zich steeds agressiever manifesteert in China.
De rol van Rajchman tijdens deze affaire werd hem later door de Japanners zeer aangerekend. De Volkenbond had neutraal moeten blijven en door de Chinese overheid te adviseren in dit conflict zou hij partij hebben gekozen.
De commissie-Lytton bestaat uit vijf hoge Westerse diplomaten met ondersteuning van Volkenbondpersoneel, onder wie Robert Haas. Ze moeten namens de Volkenbond onderzoeken wat de toedracht is van het Mantsjoerije-incident. Het gezelschap vertrekt in februari 1932 uit Europa en bezoekt Tokyo, Shanghaï en Nanking voordat ze in april in Mantsjoerije aankomen, bijna driekwart jaar na het incident. François Bourdrez assisteert waar hij kan wanneer ze in China zijn. Uiteindelijk maakt de commissie in september 1932 het rapport af en reizen de leden weer naar huis.
Het rapport van de commissie-Lytton werd in oktober 1932 gepubliceerd en pas in februari 1933 behandeld door de Raad van de Volkenbond. De belangrijkste conclusies waren: Japan had het incident in Mantsjoerije bewust uitgelokt; de vijandigheden in Shanghai waren echter ‘per ongeluk’ ontstaan; Japan moest zich onmiddelijk terugtrekken uit Mantsjoerije en uit Shanghai (dat laatste had Japan inmiddels al gedaan); Mantsjoerije moest weer onderdeel van China worden, maar met vergaande autonomie en toezicht vanuit de internationale gemeenschap.
Het rapport en de conclusies werden met 42 stemmen tegen 1 aangenomen door de Raad. Alleen Japan stemde tegen. Als reactie kondigde Japan aan uit de Volkenbond te stappen. Japan had haar uittreden uit de Volkenbond aangekondigd, maar dat zou pas in 1935 echt gebeuren. Daarnaast bleef Japan nog tot november 1938 deelnemen in de technische organisaties van de Volkenbond. Bovendien hielden de grote mogendheden én de leiding van de Volkenbond nog rekening met de belangen van Japan in de hoop dat Japan ooit weer opnieuw lid zou worden.
Het Lytton-rapport was zeer stellig over wie schuld had aan het Mantsjoerije-incident. Dat was Japan. Maar de lidstaten van de Volkenbond waren niet bereid militair in te grijpen. Het Westen ging gebukt onder de gevolgen van de enorme ecomische crisis van begin jaren 30 en militair gezien was Japan een formidabele tegenstander. Het gevolg was dat Japan zich gesterkt voelde in haar regionale ambities.
In de anderhalf jaar tussen het Mantsjoerije-incident en de stemming over het Lytton-rapport had Japan haar grip op Mantsjoerije flink verstevigd. Ze installeerden een marionettenregering met de laatste Chinese keizer Pu Yi aan het hoofd, die over de nieuwe staat Mantsjoekwo moest regeren, maar uiteraard alleen de Japanse belangen behartigde. Enkele weken na de stemming in de Raad van de Volkenbond trokken troepen van Mantsjoekwo en Japan verder het Chinese grondgebied in. De Chinese troepen waren niet in staat de Japanners te stoppen en even vreesde men dat de oude hoofdstad Beijing in Japanse handen zou vallen.
China sloot in mei 1933 een vernederende wapenstilstand waarbij een groot gebied ten zuiden van de Chinese muur gedemilitariseerd werd en China Mantsjoekwo als zelfstandige staat erkende.
Chiang Kai-Shek kon zich door deze wapenstilstand weer richten op zijn belangrijkste prioriteiten. Het verslaan van de communisten van Mao en de economische ontwikkeling van China. Het Lytton-rapport gaf een steuntje in de rug voor de technische samenwerking tussen China en de Volkenbond door de noodzaak van “reconstructie en modernisering” expliciet te benoemen. Op verzoek van T. V. Soong werd Rajchman in september 1933 voor één jaar aangesteld als ‘Technical Agent van de Volkenbond in China’. Zijn taak was om een schakel te vormen tussen de Volkenbond en de National Economic Council (NEC) van de Chinese regering. In zeer duidelijke bewoording werd Rajchman duidelijk gemaakt dat hij zich alleen met de ‘technische samenwerking’ mocht bemoeien en zich niet met politieke zaken mocht bemoeien. Rajchman verbleef in China van oktober 1933 tot en met april 1934. Daarna keerde hij terug naar Genève waar hij een rapport schreef met een verslag van zijn werkzaamheden en uitgebreide plannen om de technische samenwerking verder uit te breiden.
Rajchman bleef dus zeer ambitieus werken aan de technische samenwerking van de Volkenbond en China, maar het tij begon te keren. Niet alleen Japan had bezwaren tegen de positie van Rajchman, maar ook het Verenigd Koninkrijk begon argwaan te krijgen. Het Verenigd Koninkrijk had met al haar koloniën grote geopolitieke belangen in Azië. Politieke inmenging van de Volkenbond konden ze daarbij niet gebruiken. Daarbij kwam dat Britse diplomaten Rajchman niet vertrouwde vanwege zijn linkse standpunten.
Deze ontwikkeling viel samen met een andere ontwikkeling. In 1933 trad een nieuwe Secretaris-Generaal van de Volkenbond aan, de Fransman Joseph Avenol. James Barros, die een biografie schreef over Joseph Avenol, vond hem politiek gezien extreemrechts en noemt hem “de verkeerde man op de verkeerde plek op het verkeerde moment”.
Al snel werd het duidelijk dat de rol van Rajchman in China is uitgespeeld. Avenol geeft al snel toe aan de druk van het Verenigd Koninkrijk en Japan en vertelt Rajchman in de zomer van 1934 dat hij zich niet langer mag bezighouden met de technische samenwerking met China. In de jaren daarna probeert Avenol de organisatie van de Volkenbond te zuiveren van alle linkse medewerkers, onder andere om Duitsland, Italië en Japan te bewegen om weer lid te worden. In Januari 1939 heft Joseph Avenol de hele gezondheidsorganisatie op en staat Ludwig Rajchman op straat. In zijn afscheidsbrief schrijft Rajchman: “Ik vertrek zonder bitterheid. Ik blij dat ik heb gemerkt dat internationale samenwerking mogelijk is. Dat het belangenloos kan zijn.”
De technische samenwerking in China gaat door, maar in de loop van de jaren 30 wordt het clubje Volkenbondsadviseurs steeds kleiner. In 1939 is Bourdrez nog één van de vier adviseurs in China.